Telemarksforskning (logo)
NASJONALT FORSKNINGSINSTITUTT med regional forankring og internasjonal relevans 

Eierskap

Behov og muligheter for politisk styring av selskaper og samarbeid i kommunene


Sammendrag

De siste 10 årene har det skjedd en tredobling i antall kommunale selskaper. KS har på bakgrunn av den store veksten i kommunal selskapsorganisering, satt økt fokus på kommunenes rolle som samfunnsansvarlige eiere. Denne utredningen har i den forbindelse til hensikt å bidra med kunnskap til lokal-politikerne i deres arbeid med eierstrategier og eierskapsmeldinger som grunnlag for bedre politisk styring.

De viktigste målsetningene med utredningen er at den skal bidra til å gi kommunene:

  • et faglig diskusjonsgrunnlag for å sette eierskap og de ulike prosessene knyttet til dette på dagsorden
  • et bedre grunnlag for den generelle politiske eierskapsdebatten og utforming av eierskapsmelding og eierstrategier
  • et bedre grunnlag for utvikling av et styringsverktøy med tanke på å sikre konti-nuerlig kontroll og styring av kommunale selskaper i tråd med egne ved-tak

Det faglige grunnlaget for utredningen baserer seg på en gjennomgang av nyere ut-redninger og undersøkelser med relevans for temaet. Videre har vi innhentet informasjon fra fire case-kommuner som har utarbeidet eierskapsmeldinger, og således har erfaringer som kan ha overføringsverdi til andre kommuner som skal i gang med tilsvarende pro-sesser. Case-kommunene er Bergen, Sørum, Sandnes og Eigersund. Vi har også fått anled-ning til å benytte data fra en undersøkelse som nylig er gjennomført i regi av KS, som foku-serer på status og utfordringer knyttet til utarbeidelse av eierskapsmeldinger i kom-munene.

Økt selskapsorganisering innebærer en rekke nye utfordringer for kommunene. Nyere under-søkelser indikerer at det i mange kommuner er en bevissthet om at selskaps-organisering og fristilling innebærer at man gir slipp på den tradisjonelle formen for for-valtnings-styring, men at det ikke i samme grad er bevissthet om hva den nye roller skal inne-bære. Manglende oversikt og kunnskaper om kommunens selskapsorganisering og ulike organisasjonsformer ser ut til å resultere i en passiv eierskapsrolle. Kommunene for-valter store verdier gjennom sine selskaper. For at de store verdiene skal kunne forvaltes på best mulig måte, er det behov for overordnede strategier og retningslinjer. Det er viktig at kom-munene som eiere, avklarer sitt ståsted i forhold til sel-skapene og definerer sine for-ventninger. Utøvelsen av eierskapet har direkte konse-kvenser for virksomhetenes dispo-neringer og prestasjoner. Det viktigste formålet med denne utredningen er derfor å fram-skaffe et faglig fundament for en diskusjon om kommunal organisering og eierskap som kan legge grunnlaget for utarbeidelse av eierstrategier og eierskaps-meldinger i kom-munene.

En spørreundersøkelse til kommunene som ble gjennomført i november 2007, viser at det på landsbasis er relativt få kommuner som har utarbeidet eierskapsmelding, og at flesteparten av de eierskapsmeldingene som er utarbeidet, er utarbeidet i løpet av de to siste årene. Erfaringene med gjennomføring av slike prosesser i kommunene er således begrenset. Samtidig er det en god del kommuner som er, eller vurderer, å gå i gang med utarbeidelse av eierskapsmeldinger. Det er i den forbindelse en del kommuner som etterlyser behov for bistand knyttet til veiledningsmateriell og kompetanse--hevingstiltak. En betydelig andel av kommunene peker på at lav politisk interesse og kunnskap knyttet til selskaper og eierstyring er en utfordring for eierskaps-tenkningen i kommunen. Samtidig indikerer caseundersøkelsene at en prosess for utarbeidelse av eierskapsmeldinger og -strategier kan være en viktig forutsetning for å skape oversikt, kompetanse og engasjement som grunnlag for en helhetlig politisk eierstyring.

Hensikten med denne utredningen har ikke vært å utarbeide en konkret mal for hvordan eierskapsmeldinger og strategier skal utarbeides. Formålet har heller vært å sammenstille erfaringer og bidra med et faglig diskusjonsgrunnlag slik at den politiske eierskapsdebatten lettere kan settes på dagsorden i kommunene. Utredningen peker imidlertid på sentrale elementer og temaer som bør kartlegges, utredes og diskuteres i forbindelse med ut-arbeid-else av eierskapsmeldinger og -strategier. Dette går bl.a. på hva som bør vektlegges som grunnlag for beslutning om selskapsorganisering, hva som kjennetegner ulike organisa--sjons-former, hvordan ulike former for eierskap kan kategoriseres, hva som kan være gode prinsipper for godt eierskap og hva slags opplysninger man kan trenge for å skaffe seg oversikt over selskapene, følge utviklingen over tid og innta en aktiv eierskaps-rolle.

Selv om vi ikke har hatt til hensikt å utarbeide en mal for konkret utforming av eierskapsmeldinger, vil vi likevel, med bakgrunn i casestudiene, komme med noen anbefalinger som kan ha betydning for hvor godt man lykkes med en slik prosess:

 

  1. Sørg for god forankring av prosessen

I en innledende fase synes det å være svært viktig at man klarer å få til en bred politisk aksept og forståelse for behovet for å utarbeide en eierskapsmelding og hva man vil oppnå med dette. Det er gode erfaringer med å arrangere et oppstartseminar eller lignende med både politisk og administrativ deltakelse for å sikre en felles plattform for gjennomføring av prosessen.


  1. Bruk god tid

Det er viktig å sette av god tid til prosessen, og at det legges opp til jevnlig dialog og informasjonsutveksling mellom politikere og administrasjon under veis i prosessen. Dette for å skape en prosess som sikrer medvirkning, innflytelse, kompetanse-bygging, eierskap og legitimitet til prosessen og resultatet man kommer fram til. Eierskap til eierskapsmelding og eierstrategier vil med andre ord være viktig for å utøve et godt eierskap overfor de kommunale selskapene. I større kommuner kan det også være et omfattende arbeid å kartlegge og sammenstille relevante opplysninger om interkommunale samarbeid og selskaper som kom-munen har eierinteresser i.

 

  1. Sørg for nødvendig kompetanse

Å utarbeide en eierskapsmelding stiller store krav til kompetanse. Enkelte kom-muner har etablert et eget eiersekretariat og gått til ansettelse av juridisk kompe-tanse. Andre hevder å ha hatt stor nytte av samarbeid med kommune-advokaten. Dersom man skal formidle styrker og svakheter med ulike organisasjonsformer, og formidle forskjeller på en lettfattelig måte, forutsetter dette god oversikt over de juridiske sidene knyttet til de ulike formene for selskapsorganisering.

 

  1. Skill mellom eierskapspolitikk og eierstrategi

Det kan være nyttig å skille mellom eierskapspolitikk og eierstrategi. Med eierskapspolitikk forstår vi her de overordnede premisser som kommunen legger til grunn for forvaltningen av sine selskaper og eierandeler. Dette innebærer med andre ord hva slags systemer, retningslinjer og rutiner kommunen skal ha for utøvelse av sitt eierskap. Dette kan bl.a. omfatte rutiner for rapportering, premisser for valg av styremedlemmer, premisser for valg av selskapsorganisering, premisser for utøvelse av eierskap osv. Dette er med andre ord et rammeverk for eierstyring som det vil være fordel at det er bred politisk tilslutning til. En viktig del av en eierskapsmelding vil være å få på plass et slikt rammeverk. Eierstrategiene vil utgjøre de prioriteringer og tiltak kommunen har overfor ulike selskaper for å sikre at selskapet ivaretar de målsetninger som eierne har satt.

 

  1. Etabler gode rutiner for evaluering og oppfølging

Dersom kommunen skal utøve et aktivt eierskap, er det viktig å at det etableres klare rutiner for evaluering og oppfølging av eierstrategiene og selskapene. Flere kommuner har lagt opp til en årlig gjennomgang og diskusjon av kommunens eierskap i kommune-styre/bystyre. Fra politisk hold i enkelte av casekommunene blir det i den forbindelse gitt uttrykk for at det er viktig at eierskap ikke bare kommer opp som en av mange saker på et bystyremøte. Det blir med andre ord tatt til orde for at det settes av tid til en helhetlig gjennomgang og diskusjon av kommunens eierskap.


  1. Koordiner arbeidet med samarbeidskommuner

For kommuner som i stor grad er deleiere i selskaper sammen med andre kom-muner, vil det være en fordel om de samarbeider og koordinerer sitt arbeid med utarbeidelse av eierskapsmelding og eierstrategier. Dersom en kommune kun har mindre eiendeler i selskaper, vil det være nødvendig å samarbeide med andre for å få gjennomslag for sine strategier og målsetninger. I den forbindelse er det en fordel om samarbeidskommuner har mest mulig likt rammeverk som grunnlag for ut-øv-else av eierstyring. For kommuner som har felles kontrollutvalgssekretariat, er det også en fordel om kommunene koordinerer sine bestillinger om selskaps-kontroll.