Telemarksforskning (logo)
NASJONALT FORSKNINGSINSTITUTT med regional forankring og internasjonal relevans 

Fastsetting av satser, utmåling av økonomisk sosialhjelp og vilkårsbruk i sosialtjenesten.

 

Sammendrag

Økonomisk stønad etter Sosialtjenesteloven skal ytes ut fra en skjønnsmessig vurdering av stønadsbehovet, og det er derfor ingen konkrete anvisninger om stønadsnivå i loven. Intensjonen er på den ene siden at ulike behov for hjelp skal føre til forskjeller i utmålt stønadsbeløp, og på den andre siden at stønadsmottakere med tilnærmet like behov får de samme ytelsene.

Siden det er kommunene som har ansvaret for sosialhjelp, er det imidlertid grunn til å tro at både forskjeller i kommunale politiske prioriteringer, i den faglige skjønnsutøvelsen ved sosialkontorene og inntektsulikheter mellom kommuner, vil påvirke størrelsen på de kommunale satsene og de utbetalte beløpene. Erfaringer har da også vist at det er til dels betydelige forskjeller i utmålt stønadsbeløp selv om hjelpebehovet er tilnærmet det samme. De ideelle intensjoner som legges til grunn i loven må derfor ses i lys av den overordnede kommunepolitikken, som legger vekt på lokalt selvstyre, og den oppgavefordeling som er valgt mellom de ulike forvaltningsnivåer. For å motvirke uheldige utslag av det kommunale selvstyret på sosialhjelpssatser, er det i Rundskriv (I-13/2001) gitt statlige veiledende retningslinjer for utmåling av stønad til livs­opphold med virkning fra februar 2001. På den måten ønsker man fra sentrale myndigheters side å påvirke kommunene i retning av en mer ensartet kommunal praksis (standardisering).

          Ut fra Sosialtjenesteloven kan det også stilles vilkår ved tildeling av stønad. Vilkårene må ha nær sammenheng med vedtaket om utbetaling av stønad, og ikke være en urimelig begrensning av stønadsmottakerens handle- eller valgfrihet. Vilkårene må heller ikke være i strid med bestemmelser i Sosialtjenesteloven eller i andre lover. Også på dette området er det grunn til å tro at både lokale politiske prioriteringer og faglig skjønnsutøvelse vil kunne gi opphav til ulik praksis mellom kommuner.

          I denne studien har vi utformet to hovedproblemstillinger som hver består av ulike delproblemstillinger, og som vil søkes belyst med ulike metodiske og analytiske tilnærminger. Den første hovedproblemstillingen er knyttet til spørsmålet om bruk av vilkår og hvordan normgivende satser påvirker de faktiske sosialhjelpsutbetalingene. Den andre hovedproblemstillingen er knyttet til hvilke konsekvenser bruk av vilkår og forskjeller i sosialhjelpssatsene har på klientene, herunder klientenes tilfredshet med bruk av vilkår, avgang fra sosialhjelp, mobilitet blant sosialhjelpsmottakere og kriminalitet.


Vi strukturerer grovt hoved- og delproblemstillinger på følgende måte:

I.      Normgivende satser og bruk av vilkår:

  • I hvilken grad påvirker de statlige veiledende retningslinjer utmåling av stønad og har de eventuelt bidratt til en mer enhetlig praksis i kommunene?
  • Hvilke andre faktorer kan ha bidratt til eller motvirket mer enhetlig praksis?
  • Hvordan begrunnes ulike typer vedtak, herunder avvik både i forhold til statlige veiledende retningslinjer og at tilsynelatende like saker vurderes ulikt?
  • Kartlegging av bruk av vilkår.

II.      Konsekvenser av vilkårsetting og endring av sosialhjelpsutbetalingen:

  • I hvilken grad bidrar nivået på sosialhjelpssatser og bruk av vilkår til å gjøre mottakerne økonomisk selvhjulpne?
  • Har bruk av vilkår og endringer i sosialhjelpssatser ikke intenderte effekter?
  • I hvilken grad er klientene tilfredse med bruk av vilkår?

Avhengig av metodisk tilnærming er disse problemstillingene behandlet i flere kapitler. Kapittel 2 gir en kort oversikt over metodiske tilnærminger, kapittel 3 analyserer normer og praksis ved fastsetting av sosialhjelpssatser og utmåling av stønad. Analysen er basert på data både fra en surveyundersøkelse blant saksbehandlere og sosialledere i sosialetaten i norske kommuner og kvalitative intervjuer med saksbehandlere og sosialledere i et utvalg på 10 casekommuner. I kapittel 4 analyseres aktive virkemidler – spesielt bruk av vilkår. Her benyttes samme tilsvarende datamateriale som i kapittel 3, men i tillegg er det samlet inn data fra personlige intervjuer med klienter i de 10 casekommunene. I kapittel 5 går vi gjennom to konstruerte saker som er lagt fram for og vurdert av saksbehandlere i de 10 casekommunene. Kapittel 6 går nærmere inn på problemstillinger rundt standardisering og skjønn basert på surveyundersøkelsen og kvalitative intervjuer. I kapittel 7 gjennomfører vi en statistisk/økonometrisk analyse av hvorvidt de statlige veiledende retningslinjene har ført til en mer ensartet praksis i kommunene. Datagrunnlaget som benyttes er dels registerdata fra FD-trygd og dels kommunedata hentet fra Kostra. Begge disse datakildene finnes i Statistisk sentralbyrå (SSB). I kapittel 8 gjennomføres analyser av konsekvenser av sosialhjelpsstønad og bruk av vilkår på tilbøyeligheten til å skaffe seg jobb og tilbøyeligheten til å flytte til annen kommune. Datagrunnlaget er det samme som i kapittel 7. I tillegg gjennomføres en analyse som forsøker å avdekke om det er noen sammenheng mellom bruk av vilkår og nivået på sosialhjelpsstønad og kriminalitet på kommunenivå. Her benyttes også data fra kriminalstatistikken – men i en svært begrenset og vingeklippet utgave. Til slutt gjennomføres en oppsummerende diskusjon i kapittel 9 som syntetiserer resultatene fra de ulike metodiske tilnærmingene.

I analysene i kapittel 3 finner vi at det er i underkant av halvparten av kommunene som følger statens veiledende satser. Videre ser vi at det er en forholdsvis stor variasjon i satsene. Dette avhenger imidlertid av om vi tar utgangspunkt i høyeste eller laveste sats. Den høyeste satsen varierer mindre mellom kommunene enn den laveste satsen.

          Vi har også analysert ulike faktorer som påvirker satsene. Det gjelder antall utgiftskomponenter som innberegnes, hva som innberegnes i inntektsgrunnlaget, bruk av motivasjonstilskudd, praksis med prisjustering av satsene, samt det politiske presset på satsene. Vi finner at alle disse komponentene i mer eller mindre grad påvirker satsene. Den viktigste her er hvilke komponenter som inngår: Jo flere utgiftskomponenter kommunen har lagt inn i satsene, desto høyere er de. Videre finner vi at praksisen med å inntektsberegne barnetrygden også påvirker, men bare i forhold til barnesatsene: Kommuner som holder barnetrygden utenfor inntektsberegningene, helt eller delvis, har lavere satser for barn enn kommuner som inntektsberegner barnetrygden. Vi finner imidlertid ikke tilsvarende forskjeller når det gjelder engangsstønaden ved fødsel eller kontantstøtten. Andre variabler som også påvirker, er hvorvidt kommunen har en praksis med årlige prisjusteringer samt tidspunktet for siste justering av satsene. Kommuner som har årlige prisjusteringer, har også høyere satser enn de som ikke har en slik årlig justering. Tidspunktet for når satsene sist ble justert, spiller naturlig nok også en rolle for nivået på satsene. En bakenforliggende variabel som ser ut til å påvirke de to sistnevnte variablene, er det politiske presset på budsjettet i kommunen. Jo høyere press, desto mindre grad har man årlig prisjustering, og desto lengre siden er det at satsene ble justert sist. Samlet sett viser denne analysen at de kommunale satsene kan være misvisende i forhold til hva som faktisk utbetales. Grunnen til dette er at kommuner med lave satser har større tilbøyelighet til å gi tilleggsytelser enn kommuner med høye satser.

          I tillegg til at det åpenbart ligger politiske (eller økonomiske) forklaringer bak variasjonene i satsene, ser vi også at kommuner med lavere satser har en annen metodisk strategi enn kommuner med høyere satser. Der man opererer med høye satser, legges mye inn i livsoppholdssatsen med tanke på å overlate ansvaret for å disponere sosialhjelpen til klienten selv. Med andre ord ligger det bak et ønske om ansvarliggjøring og disiplinering. Der man opererer med lavere satser, er man også mer tilbøyelig til å gi støtte til tilleggssøknader. Det er flere motiver som ligger bak en slik modell. For det første er det et element av at sosialhjelpen skal tilpasses den enkeltes faktiske behov. For det andre er tankegangen at bruken av tilleggsytelser ut fra individuelle behov, bidrar til å opprettholde en viss terskel for å oppsøke sosialtjenesten. For det tredje oppleves denne strategien overfor visse grupper klienter som en nødvendighet fordi klientene selv ikke er i stand til å disponere sosialhjelpen.

          I kapitlet har vi videre sett på hvilken betydning statens veiledende satser har hatt på utformingen av de kommunale satsene. Mye tyder her på at innføringen av statens veiledende satser har bidratt til å redusere variasjonen i satsene mellom kommunene. For det første viser det seg at jo senere satsene er endret/justert, jo mindre forskjeller er det mellom de kommunale satsene. Videre svarer de fleste sosiallederne (64 %) at statens veiledende satser har hatt stor betydning for fastsetting av satsene i kommunen. På bakgrunn av intervjuene som er foretatt i casekommunene, finner vi også mange eksempler på at det i kjølvannet av innføringen av de statlige veiledende retningslinjene har foregått en tilpasning av de kommunale satsene. Størst betydning ser det ut til at de har hatt for kommuner som i utgangspunktet har hatt satser som har vært lavere enn statens veiledende.

          Samtidig finner vi også at omtrent 1/4 av sosialkontorene i undersøkelsen har tatt ut og lagt til komponenter i satsene. Blant disse er det en større andel som har tatt ut enn lagt inn slike utgiftskomponenter. Dette tilsier at en større del av utgiftskomponentene vil bli behandlet etter individuelle søknader og dermed bidra til enten å skape et større gap mellom satser og faktiske utbetalinger eller til å opprettholde forskjellene i de faktiske utbetalingene mellom kommunene. Dette avhenger igjen av den enkelte kommunes praksis med å yte støtte til de komponentene som trekkes ut av satsene.

I kapittel 4 har vi analysert tre virkemidler som alle har til hensikt å påvirke sosialhjelpsmottakernes adferd i retning av å komme ut av en situasjon der de er avhengig av sosialhjelp. De tre er differensierte satser, motivasjonstillegg og vilkår. Det viktigste i denne sammenheng er bruken av vilkår. Sammen med nivået på satsene eller den faktiske utbetalte stønaden, er antagelsen at bruken av disse tre virkemidlene vil påvirke adferden hos sosialklientene. Hovedfokus her er bruken av vilkår. I kapitlet har vi belyst dette virkemidlet ved å se på hva det består av og hvordan det benyttes. Siden både differensierte satser og motivasjonstilskudd direkte eller indirekte er knyttet til bruken av vilkår, samtidig som det er virkemidler med forventet lik effekt, har vi også gitt en kort beskrivelse av hva de består av og hvordan de benyttes.

          Langt den vanligste formen for vilkår benyttet i sosialtjenesten, er vilkår som pålegger stønadsmottaker å registrere seg hos Aetat og vilkår knyttet til dokumentasjon. Også vilkår knyttet til kvalifiserings- eller kompetansehevende tiltak og pålegg om å møte til veiledningssamtaler er hyppig brukt. Særlig vilkår om å la seg utrede av yrkesveileder og vilkår om arbeid for sosialhjelp benyttes i langt mindre grad enn andre typer vilkår. Vi ser med andre ord at sosialtjenesten har utstrakt bruk av vilkår, men dette er hovedsakelig vilkår som krever relativt lite av klientene. Vilkår benyttes overfor alle typer av stønadsmottakere. Unge stønadsmottakere er imidlertid den gruppen det hyppigst stilles vilkår til. Dernest følger innvandrere og langtidsledige uten rettigheter hos Aetat. Vilkår benyttes i noe mindre grad overfor enslige forsørgere og rusmisbrukere.

          Det er ellers rimelig å anta at bruken av vilkår reguleres av tilgangen til ressurser eller tiltak som man trenger i forbindelse med vilkårssettingen. Vi finner at kapasiteten er relativt god i forhold til vilkår som kun krever saksbehandlerressurser. Der sosialtjenesten er avhengig av eksterne ressurser, ser vi derimot at kapasiteten oppleves å være langt dårligere. Dette synes også å være en medvirkende årsak til at det oppstår et gap mellom den ønskede og den faktiske bruken av disse vilkårene. Dette gjelder spesielt vilkår om arbeid for sosialhjelp og vilkår om utredning hos yrkesveileder. Når det gjelder tilgangen til kvalifiserings- eller kompetansehevende tiltak, er erfaringene noe mer blandet. Dette er et vilkår som benyttes relativt ofte, men samtidig er det også et ønske om å benytte dette noe mer.

          I underkant av en tredjedel av sosiallederne mener at stønadsmottakerne selv medvirker i stor eller svært stor grad ved utformingen av vilkårene. Samtidig er det i underkant av en fjerdedel av saksbehandlerne som deler denne oppfatningen. En betydelig andel av de spurte, særlig blant saksbehandlerne, melder også om at stønadsmottakerne i liten grad deltar ved utformingen av vilkårene.          I hvilken grad man opplever kontroll med at vilkår overholdes, varierer naturligvis med type av tiltak. Men i det store og det hele synes både saksbehandlerne og sosiallederne å oppleve kontrollen som god. Minst grad av kontroll synes man imidlertid å oppleve i forbindelse med vilkår om arbeid for sosialhjelp, vilkår om å la seg utrede av yrkesveileder og pålegg om å disponere stønaden på bestemte måter.

          Sosialtjenesten har hovedsakelig to typer sanksjonsmuligheter dersom klientene ikke oppfyller vilkårene. Det ene er å stoppe ytelsene og det andre redusere dem til en lavere sats. Vi finner at den første metoden benyttes minst. I praksis er det imidlertid ikke slik at man stopper stønaden, men heller holder den tilbake til vilkåret er oppfylt eller klienten tar kontakt med sosialkontoret. Det er imidlertid mer vanlig å bruke redusert økonomisk stønad som sanksjonsmiddel. En alternativ sanksjonsmulighet er å gå over fra månedlige til ukentlige utbetalinger.

          De aller fleste synes å mene at det i stor grad hersker en enhetlig praksis blant saksbehandlerne når det gjelder bruk av vilkår. Bare unntaksvis oppleves praksisen å være lite enhetlig. De aller fleste mener dessuten at bruken av vilkår har vært tilfredsstillende. 

          Det andre adferdsregulerende virkemidlet vi har omtalt, er bruk av differensierte satser. De differensierte satsene har ulike formål. Som regel er det slik at man i utgangspunktet opererer med en høy sats (normalsats), men benytter korttids eller lav sats til ulike formål. Et formål er å benytte korttidssats i den første perioden med sosialhjelp ut fra tanken om å stimulere til at oppholdet blir kortvarig. Et annet vanlig formål er å benytte kortids-/lav sats som et sanksjonsmiddel dersom vilkår ikke overholdes. Et tredje formål er å benytte satsen mot ungdom for i størst mulig grad stimulere dem til å finne andre inntektskilder (jobb/utdannelse). Dette virkemidlet er nært knyttet opp til praksisen med bruk av vilkår siden lav sats eller korttidssats er det viktigste sanksjonsmidlet sosialtjenesten benytter. Alternativet er å stoppe utbetalingen for en kortere eller lengre periode.

          Det tredje virkemidlet er bruk av motivasjonstilskudd. Tanken bak dette er at et ekstra tilskudd skal motivere de som ønsker det å delta på aktive tiltak. I alt oppgir 65 % av kommunene at de har en eller annen form for motivasjons­tilskudd. Dersom vi definerer motivasjonstilskudd i snever forstand – dvs. som et tilskudd som kommer klienten til gode ut over de ekstrautgiftene aktiviteten medfører – er dette sannsynligvis et for høyt tall. Mange opererer nemlig med motivasjonstilskudd som er ment å dekke utgifter, for eksempel ekstra klær, transport eller likende. Et anslag viser at andelen av sosialkontorene som har et reelt motivasjonstilskudd – dvs. et tilskudd som gir klienten ekstra sosialhjelp ut over de utgiftene som en aktivitet medfører – kanskje ikke er mer enn 10-15 %.

I kapittel 5 diskuteres saksbehandlernes gjennomgang og vurdering av to konstruerte sosialhjelpssaker. I diskusjonen viser vi at saksbehandlerne innen det enkelte kontor i stor grad behandler sakene forholdsvis likt. Dersom noen er usikre, blir saken diskutert med sosialleder, fagleder eller tatt opp på et av de ukentlige saksbehandlermøtene. Gjennom intervjuene med den enkelte saksbehandler fikk vi også et klart inntrykk av at saksbehandlerne innen det enkelte kontor var godt samstemte i sine vurderinger. Gjennomgangen av de tenkte saker bidrar til å bekrefte dette inntrykket.

          Variasjoner i hva slags støtte og tilbud som gis, finner vi først og fremst mellom sosialkontor i ulike kommuner. Disse variasjonene ser videre ut til å ha sammenheng med nivået på satsene for utmåling av sosialstøtte og hva slags virkemidler og tilbud sosialkontoret har til rådighet, f.eks. spesielle tiltak i forhold til arbeidstrening, kartlegging og oppfølging. Slike tilbud kan også variere mellom store og små kommuner. Samtidig er det også viktig å være oppmerksom på at behovene vil være forskjellige i forhold til om det er snakk om større bykommuner eller mindre distriktskommuner.

          Dersom vi sammenligner til de to konstruerte sakene, er det interessant å legge merke til at vurderingene av klientenes situasjon resulterer i ulikt nivå på den økonomiske støtten. Alenemora får støtte etter langtidsnorm ut fra en vurdering av at hun har vært, og er, i en vanskeligere situasjon samtidig som det kan ta tid å bli økonomisk selvhjupen. Den unge gutten får støtte etter korttidsnorm ut fra en vurdering ut fra at støtten skal være kortvarig, og at utgiftene til livsopphold dermed er mindre. I oppfølgingen legges det også vekt på rask aktivisering i form av tiltak, kurs, skole eller arbeid.

          Ut fra intervjuene med saksbehandlerne vedrørende utmåling og tildeling av økonomisk sosialhjelp, fikk vi et inntrykk av at det i kommuner med stønadssatser under statlig norm var lettere å få innvilget søknader om ekstra støtte. Gjennomgangen av de konstruerte sakene synes å understøtte dette inntrykket. Dette indikerer også at variasjoner i nivået på de kommunale satsene ikke nødvendigvis gjenspeiler seg i de faktiske utbetalingene. I den forbindelse er det også verdt å merke seg at en av kommunene som ligger under statens normgivende satser, ikke innvilget ekstra støtte verken til slalåmutstyr eller fødselsdag. Samtidig var det en av kommunene som ligger over statens normgivende satser som innvilget ekstra støtte til begge deler. Dette indikerer at forskjellene i forhold til hva som innvilges av økonomisk støtte i like saker i enkelte tilfeller vil være relativt store mellom ulike kommuner. Slike forskjeller må imidlertid også sees i lys av lokale forhold og behov. Behovet for å gi støtte til en aktivitet som slalåm kan være forskjellig i ulike deler av landet. I noen områder kan slalåm bli sett på som en ”luksusaktivitet”, mens det i andre områder mer er en ”aktivitet for alle”. I det siste tilfellet ser det ut til å være mer aktuelt å gi støtte til kjøp av slikt utstyr.

I kapittel 6 viser vi at det er relativt få saksbehandlere som opplever at de ofte er oppe i saker hvor det er vanskelig å ta skjønnsbaserte avgjørelser eller der man er i tvil om en avgjørelse har vært riktig eller gal. Her må det også legges til at de som opplever dette, først og fremst er de som har vært kortest i etaten. De fleste har likevel møtt slike situasjoner. Over halvparten svarer at dette er tilfellet av og til. Samtidig viser caseundersøkelsen at man innenfor hvert kontor har rutiner for å håndtere slike saker, enten i form av saksmøter eller ved at teamleder har en overordnet beslutningsmyndighet. Dette bidrar åpenbart til en viss standardisering som etter hvert blir en del av kontorets skrevne eller uskrevne retningslinjer. Et eksempel her er casekommuner som mer eller mindre har standardisert søknader om tilleggsytelser til personer som er under soning. Et annet eksempel er en casekommune som har standardisert praksisen med å gi tillegg til treningsutstyr dersom det er en viss regelmessighet i treningen. Motivasjonene for å standardisere søknader som ligger utenfor det generelle regelverket (satsene), er naturlig nok ønske om å skape en lik praksis. Samtidig ser vi også at det ligger et annet motiv bak, nemlig frykten for at det oppstår en forventings­spiral blant sosialhjelpsmottakerne. Dette har sammenheng med at det flyter informasjon mellom klientene, og at eventuell forskjellsbehandling slår tilbake på saksbehandlerne i form av nye krav fra klientene. Med andre ord kan vi si at saksbehandlerne også har en egeninteresse i å standardisere mest mulig internt ved sosialkontoret. Samtidig ser vi også at de ikke ønsker å gi slipp på muligheten for å utøve individuelt skjønn i de tilfeller der dette måtte være nødvendig.

I kapittel 7 har vi undersøkt om innføringen av statlige veiledende retningslinjer for sosialhjelpssatser har påvirket utviklingen i de kommunale normsatsene og de faktiske sosialhjelpsutbetalingene. Myndighetenes mål med retningslinjene er en mer ensartet praksis, ved at personer med samme behov skulle få tilnærmet samme støtte uansett hvilken kommune de bor i. Det skal fortsatt være rom for skjønnsutøvelse og ulik støtte til personer med ulikt behov. Vi har benyttet to mål i analysene: De kommunalt fastsatte normsatsene og gjennomsnittlig forventet utbetaling beregnet på bakgrunn av faktiske utbetalinger. Det første målet er fastsatt gjennom politiske vedtak i kommunene. Det andre må antas i tillegg å være påvirket av skjønnsmessige vurderinger på administrativt nivå i kommunene.

          I beregningen av de forventede kommunespesifikke sosialhjelpsbeløpene har vi benyttet individdata for utbetalt sosialhjelp og kontrollert for individuelle egenskaper som skal ha betydning for størrelsen på utbetalingene. Kommunespesifikke variabler har fanget opp variasjonen mellom kommunene og dermed gjort det mulig å beregne forventet utbetaling i hver kommune for en typisk mottaker.

          De to målene på sosialhjelp er videre benyttet i to typer analyser. For det første har vi sett på utviklingen over tid fra 1994 til 2003/2004 og således fått et inntrykk av om satsene og utbetalingene har økt eller blitt redusert målt i faste priser. Spesielt har vi analysert utviklingen etter introduksjonen av den statlige veiledende normen i 2001. I den andre typen analyser har vi analysert hvorvidt variasjonen i satsene har blitt større eller mindre etter 2001.

          Vi benytter regresjonsanalyser basert på minste kvadraters metode (MKM) og fixed effects (FE). Den førstnevnte typen modeller utnytter både variasjonen i tverrsnittet og variasjon over tid – der førstnevnte dominerer. FE-modellene kontrollerer for kommunespesifikke effekter ved at variasjonen i tverrsnittet ikke utnyttes. Det innebærer at vi får kontroll med uobserverte forhold i kommunene som ellers kunne ha påvirket resultatene for de variablene vi er interessert i å analysere.

          Resultatene for de kommunale normsatsene viser at variasjonen i disse klart har blitt mindre etter innføringen av statlig veiledende norm, og at de kommunale satsene har nærmet seg den statlige normen. Videre har nivået på satsene, i faste 2004-priser, avtatt. Den gjennomsnittlige reduksjonen i de kommunale satsene anslås til ca 3 %.

          Vi finner derimot ikke en tilsvarende nedgang i de faktiske utbetalingene, snarere en økning. Samtidig finner vi ingen sammenheng mellom nivået på de kommunale normsatsene og de faktiske utbetalingene når vi ikke kontrollerer for kommunespesifikke effekter. Det vil si at kommuner med høye satser ikke nødvendigvis gir høyere faktiske utbetalinger enn hva kommuner med lave satser gjør.

          Når vi gjennomfører en analyse som bare utnytter variasjonen innen kommunene over tid (kontrollerer sammenhengen mellom kommunal norm og faktiske utbetalinger for kommunespesifikke effekter), viser derimot resultatene, som forventet, at det er en positiv sammenheng – økte satser gir høyere utbetalt beløp, men effekten er ikke veldig sterk. Siden en finner en slik sammenheng kan man hevde at det indirekte går en effekt fra statlige veiledende normer til utbetalte beløp – via de kommunale normsatsene. Om denne indirekte effekten er så sterk at den bidrar til økt standardisering av utmålte beløp er imidlertid fortsatt usikkert. Analysen av variasjon mellom kommuner i gjennomsnittlig utmålt beløp viser at denne har blitt noe mindre etter introduksjonen av statlige veiledende retningslinjer, men tendensen er langt fra så klar som for de politisk bestemte normsatsene. Det ser dermed ut til at skjønnsutøvelsen på administrativt nivå har overprøvd de kommunale normsatsenes bevegelse mot den statlige normen – altså at påvirkningen fra statlige veiledende normer, via de kommunale normene, ikke er sterk nok til at man oppnår en tydelig standardisering av utmålte stønadsbeløp.

          Siden de faktiske utbetalingene i mange tilfeller også skal dekke utgifter til bolig, noe som ikke er inkludert i den statlige normen, kunne det være at det var denne effekten som slo igjennom. Vi har derfor forsøkt å inkludere prisutviklingen for boligutgifter i analysene, men finner ikke støtte for at det er dette som er bakgrunnen for resultatene.

          Det er altså lite sammenfall mellom utviklingen i kommunale normsatser og utviklingen i anslagene på utmålte sosialhjelpsbeløp. Dette gjelder både før og etter introduksjonen av den statlige veiledende normen. På bakgrunn av de analysene vi her har gjennomført, synes det derfor i første omgang naturlig å konkludere med at dette skyldes nokså store avvik mellom de vurderinger som foretas på politisk nivå i forbindelse med fastsetting av kommunale normsatser og den skjønnsutøvelse som foretas på administrativt nivå i forbindelse utmåling av sosialhjelpsbeløp til klientene.

I kapittel 8 analyserer vi de samfunnsmessige konsekvensene av slike virkemidler i sosialtjenesten. Rent konkret har dette bestått i å analysere hvordan satser og bruk av vilkår påvirker sannsynligheten for at sosialhjelpsmottakeren slutter å motta sosialhjelp i en kommune, enten ved at de skaffer seg arbeid eller ved at de flytter til en annen kommune for å fortsette å motta sosialhjelp der. I tillegg har vi sett på virkningen av motivasjonsstønad og differensierte satser. Vi har analysert individdata for mottak av sosialhjelp, sysselsetting og andre individkjennetegn ved hjelp av sannsynlighetsmodeller. Den siste analysen i kapitlet ser på sammenhengen mellom sosialhjelpsutbetalinger og omfanget av kriminalitet på kommunenivå.

          Analysene viser at jo høyere sosialhjelpsutbetalingene er, jo lavere er sannsynligheten for overgang til jobb. Resultatet er det samme når vi ser på forskjeller mellom kommuner som når vi kun ser på endringer over tid innenfor hver enkelt kommune. Vi kontrollerer samtidig for arbeidsledigheten i kommunene, som også påvirker jobbsannsynligheten negativt, samt en rekke individspesifikke variabler.

I analysene basert på kvalitative data finner vi imidlertid en casekommune som opererer med høye satser for å frigjøre ressurser til sosialfaglig oppfølging. I følge informantene oppfattes dette å gi gode resultater i forhold til å få klientene over i arbeid eller utdanning. Selv om de statistiske analysene viser det motsatte, kan vi ikke se bort fra at kombinasjonen av høye ytelser og  tett oppfølging også kan gi gode resultater.

          Data for bruk av vilkår, korttidssatser og motivasjonsstønad er hentet fra spørreundersøkelsen. Disse er langt mindre omfattende enn de øvrige dataene, og potensialet for å finne klare sammenhenger er således langt dårligere enn i de analysene som kun bygger på registerdata. Vi finner da heller ingen klare effekter på jobbsannsynligheten av at sosialtjenesten tar i bruk vilkår. Vi har her testet både for bruk av arbeid for sosialhjelp, kvalifiserings- og motivasjonsstønad, vilkår om å registrere seg hos Aetat og vilkår knyttet til dokumentasjon.

          Sosialtjenestens bruk av korttidssatser påvirker jobbsannsynligheten negativt. Dette resultatet er imidlertid preget av at utvalget for analysen kun er langtidsmottakere av sosialhjelp. I kommuner som benytter korttidssatser, er det trolig mindre sannsynlig at personer med gode jobbmuligheter blir langtidsmottakere av sosialhjelp enn i kommuner som ikke bruker dette virkemiddelet, og dermed blir utvalget skjevt for analysen av denne variabelen. For motivasjonsstønaden finner vi ingen tydelig effekt.

          I analysen av sannsynligheten for å flytte ser vi både på effekten av beregnet faktisk utbetaling (utmålt stønad) og de kommunale normsatsene siden vi ikke har noen sikker antagelse for om det er informasjon om de kommunale normene eller de faktiske utbetalingene som inngår i flyttebeslutningen. Vi finner at personer som bor i kommuner med et gjennomsnittlige høyt utmålt stønadsbeløp er mindre tilbøyelige til å flytte enn personer i kommuner med lavt utmålt stønadsbeløp. Samtidig, og noe overraskende, finner vi at desto høyere de kommunale satsene er, desto større er flyttetilbøyelighet ut av kommunen. Forklaringen på dette er sannsynligvis at vi har å gjøre med en omvendt kausalitet. Det er med andre ord ikke nødvendigvis slik at satsene påvirker flyttetilbøyeligheten, men flyttetilbøyeligheten kan også påvirke satsene. Det har sammenheng med at de kommunene som er utsatt for høy netto innflytting, vil ha en tilbøyelighet til å holde satsene på et relativt lavt nivå for å begrense den høye tilflyttingen til kommunen (dvs. bli et trekkplaster). Satsene kan således betraktes mer som et politisk signal til omverdenen for å motvirke tilflytting.

Analysene av bruk av vilkår viser at vilkår om registrering hos Aetat og vilkår knyttet til dokumentasjon er med på å øke sannsynligheten for å flytte. Vi mistenker at disse variablene sier mer om den generelle bruken av vilkår, enn at disse vilkårene i seg selv bidrar til å presse mottakere over til en annen kommune. Vilkår om arbeid for sosialhjelp og kvalifiserings- og kompetansehevende tiltak finner vi ingen klare effekter av.

          Analysen av sammenhengen mellom størrelsen på sosialhjelpsutbetalingene og omfanget av kriminalitet i kommunene, er preget av at vi har et svakt datagrunnlag. Selv om vi finner en del resultater som er signifikante, er de svært avhengige av modellspesifikasjonen, og begge modellene som rapporteres inneholder resultater som ikke stemmer verken med resultatene av tidligere forskning eller med intuisjonen. Vi vil derfor ikke legge mye vekt på disse analysene, og kun konkludere at vi ikke finner bevis for noen sammenheng mellom sosialhjelpsnivået og omfanget av kriminalitet.

I kapittel 9 oppsummeres og diskuteres funnene i de analysene som er gjennomført. Diskusjonen er bl.a. knyttet til følgende sentrale funn:

  • Variasjon i de kommunale satsene har klart blitt mindre etter innføring av statlige veiledende retningslinjer i 2001.
  • Nivået på satsene er redusert med omtrent 3 % i perioden målt i faste 2004-priser.
  • Variasjonen i de faktiske utbetalingene av sosialhjelp har ikke blitt redusert på samme måte som satsene.
  • Vi finner heller ingen nedgang i den faktiske utbetalte sosialhjelpen tilsvarende nedgangen i satsene. Tvert imot finner vi at de faktiske utbetalingene har økt.
  • Det er lite sammenfall mellom nivået på satsene og nivået på de faktiske utbetalingene. Over tid og innenfor den enkelte kommune ser vi imidlertid at nivået på satsene påvirker de faktiske utbetalingene.
  • Mye av årsaken til gapet mellom satser og utmålt beløp skyldes sannsynligvis økt bruk av tilleggssøknader til utgifter som ligger utenfor satsene. Bruken av tilleggsytelser vil være basert på skjønn og vil således også kunne forklare variasjonen i de faktiske utbetalingene av sosialhjelp.
  • Vi finner samtidig at flere kommuner har trukket ut utgiftskomponenter fra satsene, noe som sannsynligvis også har bidratt til å skape et gap mellom nivået på satsene og de faktiske utbetalingene.
  • Nivået på de faktiske utbetalingene påvirker i noen grad jobbsannsynligheten til sosialhjelpsmottakerne: jo lavere utbetalt sosialhjelp, desto høyere jobbsannsynlighet.
  • Nivået på de faktiske utbetalingene påvirker også flyttetilbøyeligheten: jo lavere utbetalt sosialhjelp, desto større er tilbøyeligheten til å flytte ut av kommunen.
  • Undersøkelsen viser at sosialtjenesten også har utstrakt bruk av vilkår. Vi finner imidlertid ikke at dette bidrar til økt jobbsannsynlighet blant sosialhjelpsmottakerne. Derimot finner vi at det i noen grad påvirker flyttetilbøyeligheten.