Telemarksforskning (logo)
NASJONALT FORSKNINGSINSTITUTT med regional forankring og internasjonal relevans 

Den vanskelige dialogen

Om innbyggerhøring og evaluering av forsøket på kommunesammenslutning i Valdres i 2004


SAMMENDRAG
Høsten 2004 ble det gjennomført en rådgivende folkeavstemming om sammen-slutning av kommunene Sør-Aurdal, Nord-Aurdal, Vestre Slidre og Øystre Slidre til en kommune. Til tross for at alle de fire ordførerne anbefalte sammen-slutning ble det stort Nei-flertall i tre av kommunene, mens det var flertall for i den fjerde (Nord-Aurdal, med det naturlige kommunesenteret i en ny storkommune – Fagernes). Telemarksforsking-Bø har på oppdrag fra KS og KRD gjennomført et FoU-prosjekt som har belyst:

1.       Hvordan kan vi forklare resultatet av folkeavstemmingen i Valdres, og hva kan andre kommuner som skal inn i en sammenslutningsprosess lære av prosessen i Valdres?

2.       Hvilke muligheter gir Inndelingslovens §10 for innbyggerhøringer og politiske beslutninger om sammenslutning?

 

1   Erfaringer fra sammenslutningsprosessen i Valdres

I januar 2002 vedtok fire av de seks kommunene i Valdres at man skulle utrede fordeler og ulemper ved kommunesammenslutning. I april 2003 forelå utredningen fra Asplan Viak, og i september 2003 vedtok kommunestyrene i de fire kommunene at en skulle gå videre med arbeidet. Gjennom vedtaket fikk de fire ordførerne ansvaret for å utarbeide både en skisse til organisering og et informasjonsopplegg. I samme sak vedtok kommunestyrene at det skulle holdes folkeavstemming i september 2004. Sammen-slutnings--prosessen i Valdres hadde flere svakheter:

·         Den alvorligste innvendingen mot prosessen er at kommunestyrene ikke tok ansvar i forhold til prosessen og dens innhold, men overlot alt ansvaret til de fire ordførerne. Dette gjelder både i forhold til gjennomføringsstrategi, informasjonsopplegg og skisse til organisasjonsmodell. En forankring i kommunestyrene ville legitimert opplegget på en helt annen måte, og ville trolig også bidratt til større politisk debatt og bedre dialog mellom politikerne og innbyggerne.

·         Ordførerne følte seg ofte alene når de argumenterte for en storkommune, og en greide ikke i tilstrekkelig grad å involvere andre i prosessen. Andre Ja-folk engasjerte seg svært lite i debatten, og de ble heller ikke i tilstrekkelig grad utfordra til å komme på banen. Dette gjelder både lokalpolitikere, næringslivet, politikere sentralt og folk flest.

·         Prosessen var for mye preget av fronting av standpunkter og mangel på dialog.

·         En klarte ikke å få fram Ja-argumentene på en god og konkret måte. Dette førte til at debatten ble for overfladisk. Argumentene var for mye preget av at for mange forhold i en ny storkommune skulle besluttes av det nye kommunestyret og den nye rådmannen.

·         Informasjonen burde vært tydeligere om hva en storkommune ville bety for økonomiske innparinger, forbedring av tjenestetilbudet og lokalisering av dette.

·         Effektene av 0-alternativet, dvs. at en fortsetter som nå, kunne vært mer framme. Dette gjelder problemer som små kommuner står overfor slik som sårbarhet, kompetanse, nedgang i folketall og sysselsetting mv. Utfordringer knyttet til interkommunalt samarbeid som alternativ til kommunesammenslutning burde også vært belyst nærmere.

·         Debatten om kommunesammenslutning nådde først ut til folk 2-3 mnd før folkeavstemmingen. Selv om det var hektisk møteaktivitet, mye innformasjon og mange avisinnlegg mv. i sluttfasen, fikk ikke sammenslutningsspørsmålet den modningstiden som var nødvendig i et så viktig spørsmål. 

 

Ordførerne i Valdres ble kritisert for å kjøre en lite involverende prosess. På den andre siden er det imidlertid også grunn til å trekke fram følgende:

·       Som ledere av prosessen var de synlige og tydelige i sine standpunkter, og de turte å stå for disse på en entydig måte.

·       De drev en omfattende informasjonsvirksomhet og tilbød møteplasser som ga folk muligheter til å fremme synspunkter.

·       På slutten av prosessen var det fokus på å få folk til å stemme, og valgdeltakelsen var god i tre av de fire kommunene. 

 

Argumenter for sammenslutning

Intervjuene, samt en spørreundersøkelse blant kommunepolitikerne viste at det er to typer hovedargumenter som går igjen på Ja-sida. For det første er det argumentet om at kommuneadministrasjonen vil bli mindre kostnadskrevende, mer effektiv og få bedre kompetanse. Det andre hovedargumentet er knyttet til at en storkommune vil gjøre Valdres sterkere. Kommunen vil framstå med større tyngde utad, arbeidsmarkedet vil fungere bedre, og regionen vil bli mer attraktiv både som bosted og for næringslivet.

 

Hvorfor stemte så mange Nei?

Selv om nok også mange på Nei-sida ser klare problemer knyttet til dagens kommunestruktur, var ikke tida moden for å få flertall for å gjennomføre en kommunesammenslutning i Valdres. Det var et bredt spekter av saker som fikk folk til å stemme Nei. Enkelte av argumentene er preget av spesifikke lokale forhold i Valdres, mens andre er av mer generell karakter. Til den førstnevnte gruppen hører det at ikke alle de seks kommunene i Valdres var med, og at senterkommunen (Nord-Aurdal) med regionsenteret har dårligere kommuneøkonomi enn de andre kommunene. Av mer generelle argumenter som ble nevnt ofte var:

·       For stor usikkerhet om konsekvensene av en sammenslutning. ”Vi vet hva vi har, men ikke hva vi får”.

·       Kvaliteten på, og tilgjengeligheten til, kommunalt tjenestetilbud vil bli dårligere.

·       Statens tilbud knyttet til sammenslutning er for dårlig.

·       En storkommune vil føre til dårligere kommuneøkonomi på litt lengre sikt.

·       Folks tilhørighet til lokalsamfunnet vil bli dårligere.

·       Mange i Valdres oppfattet informasjonen som for ensidig i favør av sammenslutning. Dette skapte motreaksjoner som fikk folk til å stemme Nei. 

 

Hva kan andre kommuner lære av prosessen i Valdres?

Erfaringene fra Valdres tilsier at de viktigste forutsetningene for å lykkes med en kommunesammenslutnings-prosess er:

·       Kommunepolitikerne må ansvarliggjøres ved at viktige beslutninger og vedtak i sammenslutningsprosessen forankres i kommunestyret.

·       Prosessen bør være trinnvis. Dette innebærer bl.a. at en ikke på et tidlig tidspunkt bør si at det skal gjennomføres folkeavstemming på et bestemt tidspunkt.

·       For å gi prosessen størst mulig legitimitet er det viktig å involvere flest mulig til aktivt å delta i debatten og synliggjøre standpunkter.

·       Prosessen bør gjennomføres innenfor en og samme kommunestyreperiode. Dette sikrer at det er ett kommunestyre som ansvarliggjøres i forhold til gjennomføring av hele prosessen.

·       Informasjonsopplegget må forankres politisk ved at dette diskuteres og vedtas i kommunestyret.

·       Ordførerne og rådmennene må nødvendigvis ha en sentral plass i sammenslutningsprosessen. Det er likevel hensiktsmessig at gjennomføringen ledes av andre. Dette kan være en bredt sammensatt gruppe av politikere, eller det kan være en eller flere personer utenfor det politiske systemet.

·       Konsekvensene av en sammenslutning bør komme fram så godt det lar seg gjøre, og det bør lages en skisse til organisasjonsmodell for en ny kommune, som også forankres politisk.

·       En bør så konkret som mulig synliggjøre hvordan tjenestetilbudet på kort og lang sikt kan forbedres på grunn av økte inntekter gjennom inntektssystemet, og reduserte kostnader til administrative tjenester. 

·       Det er viktig å skape et bredt engasjement i prosessen. Informasjons- og høringsprosessen bør legges bredt opp gjennom informasjonsfoldere, lokale medier og folkemøter. Prosessen må legges opp slik at en får til en best mulig dialog mellom de som er for og de som er imot sammenslutning.

·       Sentrale myndigheter bør være fleksible når det gjelder hva økonomiske ”gulrøtter” kan brukes til. Nye oppgaver og arbeidsplasser er trolig mer attraktive enn rene penger, og en bør vurdere om det er aktuelt å benytte næringspolitiske tiltak på linje med økonomiske gulrøtter.

·       Konsekvensene av å fortsette som nå (0-alternativet) bør klargjøres best mulig. Det bør legges vekt på å synliggjøre utfordringer og muligheter som små kommuner står overfor, og hvilke konsekvenser det kan ha å fortsatt velge og være liten.

 

2 Inndelingslovens § 10 – muligheter for bruk av ulikehøringsformer

Frivillige kommunesammenslutninger har til nå tradisjonelt blitt avgjort ved at kommunestyret har bundet seg til rådgivende folkeavstemminger. I henhold til Inndelingsloven pålegges ikke kommunene å holde innbygger-høring, og kommunene står i tilfelle fritt til å velge høringsmetode. Dette inne-bærer at loven åpner for andre beslutningsprosesser enn de som er rådende i dag.

Utredningen viser at andre høringsformer enn folkeavstemming kan være bedre egnet for å gi:

·         representative svar fra befolkningen

·         innbyggerne kunnskap og innsikt om konsekvenser av en sammenslutning

·         muligheter til å skape god dialog mellom kommunen og innbyggerne

·         muligheter for innbyggerne til å fremme sine synspunkter

·         politikerne et godt beslutningsgrunnlag for selv å avgjøre spørsmålet om kommunesammenslutning eller ikke

 

Folkeavstemming som metode kan bidra til politisk ansvarsfraskrivelse, noe som også kan virke dempende på engasjementet og debatten, både blant politikere og innbyggere. Folkeavstemminger har også en tendens til å fokusere på motsetninger i stedet for dialog og felles forståelse. I flere tilfeller har det også vært svært lav valgdeltakelse, noe som ikke nødvendigvis gir et godt votum for vanskelige beslutninger. Dersom man velger å benytte folke-avstemming som høringsmetode, synes det derfor å være behov for å kombinere denne med andre høringsformer, slik at innbyggerne blir involvert og engasjert i en tidlig fase i prosessen. Det er klart at så lenge folkeavstemming er en mulig høringsmetode, trengs det politisk mot for å frata befolkningen den makt som ligger i en folkeavstemming. Andre høringsformer vil imidlertid frem-tvinge grundigere og mer involverende prosesser som vil gjøre det lettere for politikere å fronte sine synspunkter, og argumentere for disse overfor innbyggerne.