Telemarksforskning (logo)
NASJONALT FORSKNINGSINSTITUTT med regional forankring og internasjonal relevans 

Velferdsforvaltningen i Storbritannia

Erfaringer fra forsøksvirksomheten i ONE og implementeringen av Jobcentre Plus


Velferdsreformene i Storbritannia på 1990-tallet innebar etablering av en rekke programmer og aktive tiltak for et bredt spekter av trygdemottakere og arbeidsledige. De ulike programmene har isolert sett hatt positive virkninger i forhold til målet om å få flere over i arbeid. Svakheten var imidlertid at de ulike stønadsordningene og programmene fremstod som fragmenterte og manglet en enhetlig overbygning. Det var flere innganger til systemet, og de ulike stønadene ble behandlet ved ulike kontorer. Søknader om ledighetstrygd (JSA) ble behandlet ved det lokale jobbsentret (drevet av Employment Service), søknader om bostønad (Housing benefit) og lokal skattereduksjon (Council Tax benefit) ble behandlet av lokale myndigheter, og søknader om andre stønader (hvorav de viktigste var Incapacity benefit og Income Support) ble behandlet av det lokale trygdekontor (Benefit Agency). De aktive tiltakene i Storbritannia fremstod også som tungrodde og fragmenterte. Spesielt New Deal programmene har vært preget av tung administrasjon og for stort byråkrati.

Med bakgrunn i ønsket om å få en felles inngangsport til de ulike stønadsordningene og de ulike tiltakene, ble det i 1999 igangsatt 12 forsøk som gikk under navnet ONE. Hensikten var å prøve ut en organisatorisk løsning med en felles inngangsport til stønadssystemet og til de aktive tiltakene. Alle de som søkte om de nevnte ytelsene, skulle nå henvende seg til ONE-kontoret og eventuelt bli henvist videre til aktuelle tiltak og programmer. Målet var å unngå fragmenteringen, redusere byråkratiet og få flere over i aktive tiltak eller i jobb.

Organisatorisk innebar ONE etablering av en felles førstelinje for alle som søkte om stønader fra statlige eller kommunale etater. Klienten skulle nå gå gjennom tre faser: et innledende møte med en oppstartsveileder, et møte med en personlig veileder og oppfølging. I den første fasen skulle saksbehandleren utveksle nødvendig informasjon med klientene og eventuelt henvise de mest aktive til jobbsøk eller til ledige stillinger. I den andre fasen ble det innført et obligatorisk jobbfokusert intervju for klienter som tidligere ikke hadde måttet engasjere seg i jobbrelaterte aktiviteter, for å motta stønader. Her skulle den personlige veilederen arbeide mer proaktivt med klienten i form av å identifisere barrierer og finne frem til hensiktsmessige tiltak. Den andre fasen og oppfølgingen i den tredje fasen skulle i tillegg fungere som en inngangsport til et større system av aktive tiltak og hjelpesystemer drevet av det offentlige, private eller frivillige organisasjoner. Her skulle ONE ha en bestillerfunksjon på vegne av klientene.

ONE-forsøkene ga imidlertid magre effekter, og myndighetenes forventinger var langt fra innfridd. Brukerne var riktignok godt fornøyd. Samtalene med de personlige veilederne bidro til at mange endret holdninger til arbeidsmarkedet og til sine egne muligheter for å få jobb. Effektevalueringene av forsøket viste imidlertid at ONE ikke hadde bidratt til at flere kom ut i jobb.

De ansattes forventinger var heller ikke innfridd. De forholdene som bidro til at forventningene ikke ble innfridd, kan sammenfattes i to punkter:

- knapphet på tid og ressurser

- mangelfull kompetanse/opplæring

Disse to punktene var tett sammenkoblet. En vesentlig forklaring på at de ansatte opplevde mangel på tid, var at de manglet kompetanse i forhold til det brede spekter av oppgaver som ble tillagt dem. Spesielt var det et kompetansebehov i forhold til de mange stønadsordningene de skulle håndtere, i forhold til å håndtere de svakeste klientene og i forhold til hva eksterne tilbyderne kunne bidra med. Arbeidet med klientene gikk derfor tregt, og etter hvert dreide veiledernes oppmerksomhet seg mer i retning av å fokusere på de økonomiske spørsmålene og bort fra de arbeidsrelaterte spørsmålene, samt fra de vanskelige til de enklere klientene. Det innebar at mye av oppmerksomheten ble rettet mot å innfri kravene til riktig prosedyre fremfor å fokusere på de overordnede målene om å få flere i jobb.

Veiledernes opplevelse av knapphet på tid hadde også sammenheng med mangelfull styring av forsøkene. Styringssignalene var mer preget av visjonene om en felles inngangsport og en enhetlig håndtering av brukeren, og i mindre grad av praktiske retningslinjer om prioriteringer av oppgaver og målgrupper. Et resultat av dette var at saksbehandlerne bestrebet seg på en helhetstenkning, også overfor grupper som strengt tatt ikke hadde et slikt behov. Klare visjoner, men uklare styringssignaler om prioriteringer, ledet dermed til at man skulle gjøre alt, og dermed fikk utrettet lite.

Til tross for de nedslående resultatene i ONE ble likevel ideene videreført som en nasjonal ordning i Jobcentre Plus. I 2001 ble de 52 første stifinnerne (pilotprosjektene) etablert. Beslutning om å gjøre det til en landsomfattende organisasjon ble fattet i 2002. Per i dag er det etablert i underkant av 300 kontorer, og planen er at etableringen skal være sluttført med omtrent 1000 kontorer innen 2006.

Selv om Jobcentre Plus var bygd opp omkring de samme idéene som ONE-forsøkene, ble det gjort visse justeringer basert på de erfaringene man hadde fått i disse forsøkene. For det første var det nå bare de to statsetatene som videreførte samarbeidet i Jobcentre Plus. Dette var en følge av at samarbeidet mellom de lokale myndighetene og de to statsetatene hadde fungert dårlig i ONE-forsøkene. For det andre ble enkelte oppgaver som den personlige veilederen tidligere hadde hatt, skilt ut i ulike spesialfunksjoner. Viktigst her er at de økonomiske spørsmålene ble lagt til en egen økonomisk veileder, som skulle avklare spørsmålene om økonomiske ytelser, før klienten kom til møtet med den personlige veilederen. For det tredje ble det forsøkt å styrke Jobcentre Plus sin bestillerfunksjonen i forhold til eksterne partnere og programmer. Til slutt ble det også gjennomført visse teknologiske forbedringer av tilbudet i Jobcentre Plus.

Det er ikke gjennomført tilsvarende effektevalueringer av Jobcentre Plus som av ONE-forsøkene. Andre typer undersøkelser viser imidlertid at vi også her finner mange av de samme svakhetene som ble avdekket under ONE-forsøkene. Til tross for at man nå hadde lagt oppgavene med å behandle de økonomiske spørsmålene til en egen spesialfunksjon, var det likevel vanskelig for de personlige veilederne å gjennomføre de jobbfokuserte samtalene med mange klienter. Hovedproblemet var at veilederne verken hadde kompetanse eller erfaring i å gjennomføre jobbfokuserte samtaler. Særlig gjaldt dette de klientene som hadde størst barrierer i forhold til arbeidsmarkedet. Heller ikke oppfølgingen og henvisningen av klienter til eksterne programmer og tiltak viste seg å fungere tilfredsstillende. Forventningene om at ny teknologi skulle resultere i mindre arbeidspress, ble heller ikke innfridd. Tvert imot bidro den til at saksbehandlerne brukte mer tid på å veilede de som i utgangspunktet klarte seg best, mens denne typen verktøy viste seg å være lite egnet for klientene som stod langt fra arbeidsmarkedet.

Sammenlignet med erfaringene i ONE-forsøkene, er det likevel forbedringer å spore i Jobcentre Plus. Et forhold er at selve oppstartsfasen med klientene fungerer bedre i Jobcentre Plus enn i ONE-forsøkene. Dernest synes en mer spesialisert veilederfunksjon for grupper med spesielle behov å ha gitt positive resultater. Den viktigste funksjonen i Jobcentre Plus – å endre klientenes holdninger og handlinger gjennom en arbeidsfokusert samtale med en mer generalistpreget personlig veileder – synes imidlertid fremdeles å skape visse utfordringer.